Da Simone Giglio Acque, concessioni, salute, ambiente, urbanistica e sviluppo economico: dietro il termalismo esiste un articolato sistema di norme. Per una città come Salsomaggiore Terme conoscerlo significa comprendere che la risorsa idrotermale non rappresenta soltanto una memoria storica o un’attività economica, ma un patrimonio regolato dal diritto e intimamente collegato al territorio.
Quando si pronuncia la parola “terme”, difficilmente il primo pensiero va al diritto. L’immaginario collettivo richiama l’acqua, le cure, il benessere, gli stabilimenti monumentali, l’ospitalità alberghiera, il turismo e quella particolare cultura dell’accoglienza che ha accompagnato per decenni lo sviluppo delle grandi città termali italiane. Eppure, dietro una sorgente, uno stabilimento, una concessione mineraria, una cura termale o la stessa possibilità di utilizzare determinate denominazioni esiste un complesso sistema normativo.
È precisamente in questo spazio che possiamo collocare ciò che, in termini descrittivi, può essere definito “diritto termale”. Occorre però chiarire immediatamente un punto per evitare equivoci: nel nostro ordinamento il diritto termale non costituisce un autonomo ramo del diritto formalmente codificato, alla maniera del diritto civile, penale o amministrativo. L’espressione è invece utile per identificare quell’insieme coordinato di norme e principi appartenenti a discipline differenti che regolano l’utilizzazione delle acque termali, le concessioni, gli stabilimenti, le cure, la tutela della salute, la protezione della risorsa, gli interessi ambientali e urbanistici e, più in generale, lo sviluppo dei territori termali.
Proprio questa natura interdisciplinare rende la materia particolarmente interessante per Salsomaggiore Terme, perché qui l’acqua non rappresenta semplicemente una risorsa naturale presente nel sottosuolo: ha contribuito a determinare la storia economica, l’urbanistica, l’architettura, l’identità e persino il nome della città.
IL PUNTO DI PARTENZA: LA LEGGE N. 323 DEL 2000
Il principale riferimento nazionale è costituito dalla Legge 24 ottobre 2000, n. 323, recante “Riordino del settore termale”. La sua importanza emerge già dall’articolo 1, nel quale il legislatore non limita l’intervento alla disciplina delle prestazioni sanitarie, ma collega il termalismo alla promozione e alla riqualificazione del patrimonio idrotermale e alla valorizzazione delle risorse naturali, ambientali e culturali dei territori termali.
La legge afferma inoltre che Stato e Regioni, nell’ambito delle rispettive competenze, possono promuovere provvedimenti di incentivazione e sostegno diretti alla qualificazione del patrimonio idrotermale, ricettivo e turistico e alla valorizzazione delle risorse naturali e storico-artistiche dei territori termali. Lo stesso articolo richiama gli strumenti di valorizzazione, tutela e salvaguardia urbanistico-ambientale di tali territori. Non si tratta quindi di una normativa costruita soltanto intorno allo stabilimento o alla singola prestazione sanitaria: il legislatore considera espressamente anche il territorio nel quale il fenomeno termale si sviluppa.
Questa impostazione assume un significato particolare quando viene applicata a una realtà come Salsomaggiore. Il termalismo, infatti, non può essere giuridicamente letto soltanto come una specifica attività imprenditoriale. Intorno alla risorsa idrotermale si concentrano interessi sanitari, ambientali, economici, turistici e urbanistici che richiedono una lettura complessiva.
COSA SIGNIFICA, GIURIDICAMENTE, “TERRITORIO TERMALE”
Uno dei passaggi più interessanti della Legge n. 323 del 2000 è contenuto nell’articolo 2, dedicato alle definizioni. La norma stabilisce che sono “territori termali” i territori dei Comuni nei quali sono presenti una o più concessioni minerarie per acque minerali e termali.
È una definizione che merita attenzione. La qualificazione normativa non riguarda soltanto il perimetro fisico di uno stabilimento, ma il territorio comunale caratterizzato dalla presenza della concessione mineraria. Ciò non significa naturalmente che ogni attività svolta in quel Comune diventi automaticamente “termale”, né attribuisce al Comune un generico diritto soggettivo a ottenere investimenti o finanziamenti. Significa però che l’ordinamento riconosce la specificità dei territori nei quali è presente la risorsa idrotermale e la considera anche ai fini delle politiche di tutela, valorizzazione e sviluppo previste dalla legge.
Per Salsomaggiore questa definizione assume quasi una dimensione identitaria. Esiste infatti una relazione storica evidente fra la presenza delle acque, lo sviluppo degli stabilimenti, la crescita della ricettività alberghiera e l’evoluzione urbana. Il diritto, in questo caso, prende atto di un rapporto tra risorsa e territorio che la storia della città aveva già reso evidente.
L’ACQUA TERMALE NON È UNA COMUNE RISORSA COMMERCIALE
Per comprendere pienamente la materia occorre poi affrontare una domanda apparentemente semplice: di chi è l’acqua termale?
Il tema non può essere affrontato con le normali categorie utilizzate per un bene commerciale. La Regione Emilia-Romagna chiarisce che il regime delle acque minerali e termali è equiparato a quello delle miniere e che tali risorse fanno parte del patrimonio indisponibile della Regione. La materia trova la propria disciplina regionale fondamentale nella Legge regionale 17 agosto 1988, n. 32, dedicata espressamente alle acque minerali e termali e alla qualificazione e allo sviluppo del termalismo.
La conseguenza pratica è essenziale: la possibilità di utilizzare economicamente un giacimento di acqua termale non deriva semplicemente dalla proprietà di un terreno o di un edificio sovrastante. Per procedere alla coltivazione del giacimento è necessario un apposito titolo concessorio.
La disciplina regionale stabilisce infatti che chi intenda procedere alla coltivazione di giacimenti di acque minerali o termali debba ottenere la relativa concessione, rilasciata dall’amministrazione competente nel rispetto dei principi stabiliti dall’ordinamento, tra cui concorrenza, proporzionalità e trasparenza. La rilevanza pubblicistica della risorsa emerge quindi con grande chiarezza.
Questa distinzione è fondamentale ogni volta che si affrontano operazioni economiche riguardanti stabilimenti, immobili, società di gestione o investimenti. La proprietà immobiliare e il titolo che consente lo sfruttamento della risorsa idrotermale appartengono infatti a piani giuridici differenti. Possedere un immobile termale non equivale automaticamente a essere titolari del diritto di utilizzare la sottostante risorsa.
LA CONCESSIONE È IL CUORE DEL RAPPORTO FRA RISORSA E OPERATORE ECONOMICO
Nel diritto termale la concessione assume pertanto una funzione centrale. Non deve essere considerata come una semplice autorizzazione burocratica, ma come lo strumento attraverso il quale l’amministrazione consente a un soggetto di utilizzare una risorsa sottoposta a uno specifico regime pubblicistico.
Il concessionario non acquista la proprietà della risorsa nel senso comune del termine. Ottiene il titolo necessario alla sua utilizzazione nei limiti e alle condizioni stabilite dalla legge e dal provvedimento concessorio.
Anche la circolazione del titolo è regolata. La normativa regionale disciplina infatti trasferimenti e subconcessioni e richiede il rispetto di determinate condizioni e autorizzazioni. È un ulteriore elemento che dimostra come la concessione sia strettamente collegata alla tutela dell’interesse pubblico e non possa essere assimilata a un normale bene aziendale liberamente trasferibile senza considerare la disciplina amministrativa applicabile.
Questo tema diventa particolarmente importante quando un territorio termale si interroga sull’ingresso di nuovi operatori economici, sulla riorganizzazione delle società di gestione o su progetti di rilancio. Qualsiasi operazione deve necessariamente confrontarsi con la natura giuridica della risorsa e con la disciplina dei titoli che ne consentono l’utilizzazione.
IL TERMALISMO È ANCHE SANITÀ
Un secondo grande pilastro della materia è rappresentato dal diritto sanitario. La Legge n. 323 del 2000 definisce le acque termali come acque minerali naturali utilizzate a fini terapeutici e le cure termali come quelle cure che utilizzano acque termali o loro derivati aventi riconosciuta efficacia terapeutica, nelle condizioni indicate dalla normativa. La stessa legge definisce inoltre gli stabilimenti termali e le aziende termali.
La Regione Emilia-Romagna precisa, analogamente, che le acque termali sono acque minerali naturali riconosciute per finalità terapeutiche o curative e che il procedimento relativo al riconoscimento delle caratteristiche e delle proprietà terapeutiche compete al Ministero della Salute.
Siamo dunque di fronte a un settore che possiede una vera e propria componente sanitaria e che non può essere confuso con la semplice offerta commerciale di servizi genericamente dedicati al benessere.
L’articolo 4 della Legge n. 323 del 2000 disciplina inoltre l’erogazione delle cure termali e prevede l’individuazione delle patologie per il cui trattamento le cure possono essere assicurate a carico del Servizio sanitario nazionale secondo la disciplina applicabile.
È questo uno degli elementi che maggiormente caratterizzano il modello termale italiano. Le terme possono certamente sviluppare anche una dimensione turistica e di benessere, ma conservano un’identità sanitaria che deriva dalla natura terapeutica riconosciuta delle acque e dall’ordinamento che ne disciplina l’impiego.
TERME E SPA NON SONO GIURIDICAMENTE SINONIMI
Nel linguaggio contemporaneo termini come “terme”, “spa”, “wellness” e “centro benessere” vengono frequentemente utilizzati come se fossero equivalenti. Dal punto di vista giuridico è necessario essere molto più precisi.
L’articolo 2, comma 2, della Legge n. 323 del 2000 prevede che le espressioni “terme”, “termale”, “acqua termale”, “fango termale”, “idrotermale”, “stazione idrominerale” e “thermae” possano essere utilizzate esclusivamente con riferimento agli stabilimenti termali e alle prestazioni dagli stessi erogate ai sensi della legge.
È un dato di notevole interesse anche per il consumatore. Il legislatore ha voluto evitare che denominazioni strettamente legate al termalismo terapeutico venissero utilizzate indiscriminatamente per attività prive dei requisiti previsti dalla disciplina del settore.
Diversa è la questione relativa alla parola “spa”, che non compare nell’elenco delle denominazioni riservate contenuto nel citato comma 2. Ne consegue che non sarebbe giuridicamente corretto sostenere che “spa” e “terme” siano necessariamente sinonimi o siano soggetti alla medesima disciplina semplicemente per effetto della denominazione utilizzata.
Una moderna struttura può certamente integrare attività termali con servizi di benessere, ospitalità, ristorazione o altre esperienze rivolte alla persona. Ciò che deve rimanere chiaro è il titolo giuridico delle singole attività e la distinzione tra ciò che costituisce vera prestazione termale e ciò che appartiene invece al più ampio mercato del wellness.
LA TUTELA AMBIENTALE DELLA RISORSA
Il diritto termale incontra inevitabilmente anche il diritto ambientale. Le acque minerali e termali sono risorse naturali la cui utilizzazione deve essere accompagnata dalla protezione degli equilibri idrogeologici e del territorio nel quale esse si formano.
La stessa Legge regionale Emilia-Romagna n. 32 del 1988 indica tra le proprie finalità non soltanto la disciplina della ricerca, coltivazione e utilizzazione delle acque minerali e termali, ma anche la tutela dell’assetto ambientale e idrogeologico dei territori termali.
Questo principio è essenziale. Una risorsa idrotermale possiede valore economico soltanto nella misura in cui rimane disponibile, qualitativamente tutelata e utilizzabile nel tempo. Protezione dell’ambiente e sviluppo economico, quindi, non sono necessariamente interessi contrapposti. Nel settore termale costituiscono, almeno in parte, due aspetti della stessa esigenza: conservare la risorsa dalla quale dipende l’esistenza stessa dell’attività.
Il diritto ambientale entra così nella pianificazione del territorio, nella protezione delle falde, nella disciplina degli interventi che potrebbero incidere sull’equilibrio idrogeologico e nelle valutazioni che devono accompagnare l’utilizzo del giacimento.
DIRITTO TERMALE E URBANISTICA: IL TERRITORIO NON È UNO SFONDO
C’è poi un ulteriore livello di analisi particolarmente importante per Salsomaggiore: quello urbanistico.
L’articolo 1 della Legge n. 323 del 2000 richiama espressamente gli strumenti di valorizzazione, tutela e salvaguardia urbanistico-ambientale dei territori termali. Questo significa che il territorio non viene considerato come un semplice contenitore fisico nel quale si trova una sorgente, ma come un elemento integrante delle politiche legate al termalismo.
Una città termale presenta infatti esigenze peculiari. Gli stabilimenti possono essere collocati in edifici di elevato valore storico e architettonico; le aree circostanti possono essere legate alla protezione della risorsa; il patrimonio alberghiero può essere il risultato di una specifica stagione economica; l’assetto urbano può essersi sviluppato proprio in funzione dell’attività termale.
Da ciò deriva che le scelte urbanistiche, pur dovendo necessariamente confrontarsi con l’intero sistema normativo vigente e con gli strumenti territoriali applicabili, possono assumere una particolare rilevanza nella protezione e nella valorizzazione della vocazione termale.
Per Salsomaggiore il tema è evidente. Il rapporto fra patrimonio monumentale, attività economiche, strutture ricettive e risorsa idrotermale costituisce una delle principali questioni strategiche della città.
PUBBLICO E PRIVATO: NON UNA CONTRAPPOSIZIONE, MA UN PROBLEMA DI REGOLE
Quando si discute del rilancio delle terme, il dibattito tende spesso a ridursi a una contrapposizione: pubblico o privato. Da un punto di vista giuridico, la questione è molto più articolata.
La natura pubblicistica della risorsa e il regime concessorio non impediscono affatto l’intervento dell’impresa privata. Al contrario, il sistema delle concessioni è precisamente uno degli strumenti attraverso i quali può essere consentita l’attività economica su una risorsa assoggettata a disciplina pubblica.
Il vero interrogativo dovrebbe quindi essere diverso: quali strumenti giuridici consentono di conciliare tutela della risorsa, sostenibilità economica, investimenti, qualità dei servizi e interesse del territorio?
È qui che assumono rilevanza il diritto amministrativo, la disciplina delle concessioni, il diritto societario e contrattuale, gli strumenti di collaborazione pubblico-privato e, ove ne ricorrano i presupposti, le procedure disciplinate dalla normativa sui contratti pubblici.
Non esiste una soluzione giuridica valida in astratto per ogni realtà termale. Ogni progetto deve essere costruito verificando la titolarità degli immobili, il regime delle concessioni, i vincoli esistenti, le autorizzazioni sanitarie, gli strumenti urbanistici e la natura dei soggetti coinvolti.
ESISTE UN “DIRITTO DELLA CITTÀ TERMALE” AL PROPRIO SVILUPPO?
È una domanda suggestiva, ma richiede precisione.
Non sarebbe corretto affermare che esista un autonomo diritto soggettivo di una città termale a ricevere investimenti pubblici, finanziamenti o interventi di rilancio. Una simile posizione non trova fondamento generale nella Legge n. 323 del 2000.
Esiste però qualcosa di giuridicamente rilevante: il legislatore riconosce espressamente l’interesse alla promozione e riqualificazione del patrimonio idrotermale, alla valorizzazione delle risorse naturali, ambientali e culturali dei territori termali e allo sviluppo turistico di questi ultimi. Stato e Regioni possono inoltre promuovere, nell’ambito delle rispettive competenze, specifici interventi di incentivazione e sostegno.
La differenza è importante. Non siamo in presenza di una pretesa automaticamente azionabile da parte di un Comune, ma di un quadro legislativo nel quale il territorio termale è espressamente riconosciuto come oggetto di tutela e valorizzazione.
Questo offre agli enti pubblici e agli operatori economici una cornice normativa sulla quale costruire politiche, progetti e strumenti di programmazione.
SALSOMAGGIORE COME LABORATORIO DEL DIRITTO TERMALE
Salsomaggiore costituisce, da questo punto di vista, un caso particolarmente significativo. Poche città mostrano con altrettanta evidenza quanto una risorsa naturale possa influenzare l’evoluzione di un intero sistema urbano.
Le acque hanno generato attività sanitarie, alberghi, commercio, occupazione, patrimonio immobiliare, notorietà nazionale e internazionale. Hanno favorito la nascita di edifici monumentali e contribuito a creare un’immagine della città immediatamente riconoscibile.
Ma una grande storia non costituisce automaticamente una garanzia per il futuro.
La sfida contemporanea consiste nel comprendere come trasformare quel patrimonio in un nuovo modello economico senza perdere la specificità della risorsa.
Il diritto può svolgere in questo processo una funzione fondamentale, perché permette di stabilire cosa può essere fatto, da chi, attraverso quali titoli, con quali garanzie e con quali strumenti di tutela.
DAL TERMALISMO TRADIZIONALE ALLA CITTÀ DELLA SALUTE E DEL BENESSERE
Il contesto sociale ed economico nel quale operano oggi le città termali è profondamente diverso da quello del Novecento. Si sono sviluppati nuovi mercati legati alla prevenzione, al benessere, alla qualità della vita, alla longevità, al turismo sanitario e all’esperienza.
Questa evoluzione non rende superato il termalismo. Può, al contrario, rappresentare una grande occasione, a condizione che non venga smarrita la sua identità giuridica e sanitaria.
Il valore competitivo di una vera città termale consiste precisamente nel possedere una risorsa naturale riconosciuta e regolamentata che un comune centro benessere non può artificialmente riprodurre.
La strategia potrebbe quindi essere quella dell’integrazione: conservare e qualificare la componente sanitaria e terapeutica e contemporaneamente costruire intorno ad essa un ecosistema moderno fatto di ospitalità, prevenzione, cultura, attività fisica, alimentazione, turismo e benessere.
Questa integrazione, tuttavia, necessita di un quadro regolatorio chiaro. È proprio qui che il diritto termale cessa di essere una materia per specialisti e diventa strumento di politica economica.
LA CERTEZZA DEL DIRITTO COME ELEMENTO DI ATTRAZIONE DEGLI INVESTIMENTI
Un investitore che si avvicina al settore termale deve conoscere con precisione almeno alcuni elementi fondamentali: quale sia il regime della risorsa, chi sia il titolare della concessione, quale ne sia la durata, quali obblighi comporti, quali autorizzazioni siano necessarie, quali immobili siano disponibili, quali destinazioni d’uso siano ammesse e quali vincoli debbano essere rispettati.
La certezza del diritto, in questo senso, rappresenta essa stessa un fattore economico.
Un territorio nel quale il quadro amministrativo è leggibile, le procedure sono chiaramente individuate e gli strumenti urbanistici sono coerenti con una strategia di sviluppo diventa più attrattivo per gli investimenti.
Per questo sarebbe interessante immaginare, proprio nelle città con una forte tradizione termale, una vera governance giuridica della risorsa, capace di mettere in relazione concessioni, tutela ambientale, sanità, urbanistica, patrimonio immobiliare e progettualità economica.
Non si tratterebbe di inventare nuove categorie giuridiche, ma di coordinare in modo efficace quelle già esistenti.
IL DIRITTO TERMALE COME DIRITTO DELLA RESPONSABILITÀ VERSO IL FUTURO
Alla fine, forse, la definizione più efficace di diritto termale è anche la più semplice: è il diritto che disciplina il rapporto tra una comunità e una particolare risorsa naturale alla quale sono collegati salute, attività economica e identità territoriale.
Dietro una concessione non c’è soltanto un atto amministrativo. C’è la scelta di consentire l’utilizzo di un bene sottoposto a una particolare tutela.
Dietro uno stabilimento non c’è soltanto un immobile. Possono esserci attività sanitarie, lavoro, patrimonio architettonico, storia imprenditoriale e interessi collettivi.
Dietro un’acqua termale non c’è soltanto una formula chimica. Esiste un insieme di riconoscimenti, controlli, titoli e responsabilità.
Ed è proprio per questo che il tema interessa Salsomaggiore.
La città non deve necessariamente scegliere fra vivere della propria storia e inseguire una modernità priva di radici. Può cercare un terzo percorso: utilizzare la propria identità termale come base per costruire un nuovo modello di sviluppo.
Il diritto, da solo, non può naturalmente creare turismo, generare investimenti o riempire gli alberghi. Può però costruire le condizioni affinché tutto questo avvenga all’interno di regole chiare, proteggendo la risorsa che rende il territorio unico.
Ed è forse questo il punto dal quale occorre ripartire: il termalismo non è soltanto ciò che Salsomaggiore è stata. È un patrimonio giuridico, sanitario, ambientale ed economico che può ancora concorrere a determinare ciò che Salsomaggiore sceglierà di diventare.
RIFERIMENTI NORMATIVI ESSENZIALI
Legge 24 ottobre 2000, n. 323, Riordino del settore termale; Regio Decreto 29 luglio 1927, n. 1443, per il regime minerario cui sono storicamente ricondotte le acque minerali e termali; Legge regionale Emilia-Romagna 17 agosto 1988, n. 32, Disciplina delle acque minerali e termali. Qualificazione e sviluppo del termalismo, nel testo vigente e successive modificazioni.
Nicola Posa
Dario Germano Bordet
Diana K. Santana